Jaringannasional.com
Oleh: Samodra Wibawa
(Guru Besar FISIPOL UGM; Asosiasi Ilmuwan Administrasi Negara)
Dua puluh lima tahun setelah reformasi dan diterapkannya otonomi daerah yang konon lebih luas daripada masa Orde Baru, sebuah pertanyaan mendasar masih menggelitik: Mengapa pemerintah daerah belum juga merasa leluasa dalam mengelola keuangannya sendiri?
Banyak kepala daerah mengeluhkan sempitnya ruang gerak mereka. Dana transfer dari pusat makin banyak yang “dikunci” (earmarked) penggunaannya, sementara kebutuhan setiap daerah di lapangan sangat berbeda-beda. Di sisi lain, pemerintah pusat beralasan bahwa pengawasan ketat mutlak diperlukan demi menjaga kualitas pelayanan publik, mencegah korupsi, dan memastikan target pembangunan nasional tercapai.
Di tengah tarik-menarik kepentingan tersebut, sebuah gagasan alternatif patut dipertimbangkan: Bagaimana jika beberapa daerah diberikan kebebasan fiskal yang lebih luas melalui skema regulatory sandbox atau kawasan eksperimen kebijakan keuangan daerah?
Otonomi yang Belum Tuntas
Indonesia sering dipuji global karena dinilai berhasil melaksanakan desentralisasi ekstrem (big bang decentralization) pasca-era otoritarianisme. Sejak diberlakukannya UU No. 22/1999 yang kemudian mengalami beberapa kali revisi, banyak urusan publik yang tadinya dikuasai Jakarta diserahkan ke daerah.
Namun, desentralisasi politik-administratif ternyata tidak dibarengi dengan desentralisasi fiskal yang mapan.
Di tingkat provinsi, kontribusi Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap APBD rata-rata berada pada kisaran 35–45 persen. Sementara di tingkat kabupaten/kota, kondisinya lebih memprihatinkan: PAD umumnya hanya menyumbang sekitar 10–15 persen. Bahkan, banyak daerah tertinggal memiliki PAD di bawah 5 persen.
Artinya, sebagian besar anggaran daerah masih bergantung penuh pada Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), Dana Bagi Hasil (DBH), dan berbagai transfer lainnya dari pemerintah pusat. Dengan kata lain, 85–90 persen napas pendapatan kabupaten/kota di Indonesia masih disuplai dari Jakarta. Otonomi politik berkembang, tetapi kemandirian fiskal macet.
Bank Dunia menyebut mobilisasi pendapatan daerah sebagai salah satu tantangan terbesar keberhasilan desentralisasi fiskal di Indonesia. Banyak pemerintah daerah masih terjebak dalam zona nyaman: lebih fokus menunggu transfer pusat ketimbang kreatif menggali potensi ekonomi lokalnya sendiri.
Fenomena ini dikenal sebagai flypaper effect, di mana uang transfer dari pusat “menempel” pada belanja daerah jauh lebih kuat dibandingkan pendapatan yang dihasilkan sendiri. Dalam jangka panjang, kondisi ini menciptakan ketergantungan struktural yang mematikan kreativitas dan inovasi lokal.
Indonesia Terlalu Besar untuk Diseragamkan
Perdebatan mengenai perluasan kewenangan daerah sesungguhnya tidak bisa dilepaskan dari fakta geografis: Indonesia adalah negara yang teramat besar dan majemuk.
Nusantara membentang lebih dari 5.100 kilometer dari Sabang hingga Merauke—jarak yang hampir setara dengan bentangan dari London ke Teheran, atau dari pantai timur ke pantai barat Australia. Wilayah kita mencakup lebih dari 17.000 pulau, dihuni 280 juta penduduk, memiliki lebih dari 1.300 kelompok etnis, serta ratusan bahasa daerah.
Tidak ada negara kesatuan (unitary state) di dunia yang memiliki kompleksitas geografis dan sosial se-ekstrem Indonesia.
Sebagai perbandingan, negara-negara berwilayah luas seperti Amerika Serikat, Kanada, Australia, Brasil, dan India memilih sistem federal yang memberikan kewenangan besar kepada negara bagian atau provinsi. Beberapa negara yang relatif kecil secara geografis pun menerapkan federalisme, seperti Jerman, Swiss, dan Malaysia.
Dalam perspektif ilmu pemerintahan, wilayah yang luas dan heterogen umumnya membutuhkan tingkat desentralisasi yang lebih dalam. Pemerintah lokal jauh lebih memahami kebutuhan riil masyarakatnya dibanding birokrasi pusat di Jakarta.
Karena itu, gagasan memperluas ruang fiskal daerah sesungguhnya bukanlah sesuatu yang radikal. Langkah ini justru sejalan dengan logika tata kelola modern yang mengakui bahwa daerah yang berbeda seharusnya diperlakukan secara berbeda pula (asymmetric treatment).
Federalisme Tidak Identik dengan Disintegrasi
Salah satu keberatan yang kerap muncul dari pusat adalah kekhawatiran bahwa perluasan kewenangan fiskal daerah dianggap menyerupai federalisme, yang ditakutkan berujung pada disintegrasi bangsa. Pandangan ini tampaknya lebih banyak dipengaruhi oleh trauma sejarah masa lalu ketimbang fakta empiris hari ini.
Indonesia memang pernah mengalami episode singkat Republik Indonesia Serikat (RIS) pada kurun 1949–1950. Karena struktur tersebut lahir dalam konteks intrik politik kolonial Belanda, istilah federalisme memperoleh stigma negatif dalam memori kolektif politik nasional.
Namun, pengalaman internasional membuktikan sebaliknya: federalisme tidak identik dengan perpecahan. Amerika Serikat, Kanada, Australia, Jerman, Swiss, India, dan Brasil justru sukses mempertahankan persatuan nasional mereka selama puluhan hingga ratusan tahun lewat sistem tersebut.
Sebaliknya, sejarah mencatat tidak sedikit negara kesatuan yang justru mengalami konflik separatis akut atau bahkan bubar. Artinya, penyebab utama perpecahan suatu negara bukanlah bentuk negaranya, melainkan kualitas institusi politik, pemerataan pembangunan, keadilan fiskal, serta bagaimana negara mengelola keragaman tersebut.
Dalam konteks domestik, pemberian status otonomi khusus kepada Aceh, Papua, dan Yogyakarta menjadi bukti sahih bahwa fleksibilitas kelembagaan sama sekali tidak mengganggu integrasi nasional. Ketika keragaman diakomodasi dengan adil, rasa memiliki terhadap NKRI justru menguat. Memperluas ruang fiskal daerah tak perlu dipandang sebagai ancaman, melainkan ikhtiar mencari keseimbangan optimal antara kontrol pusat dan kreativitas daerah.
Dilema Kontrol Jakarta
Kita juga harus objektif melihat posisi dilematis pemerintah pusat. Ada tiga alasan mendasar mengapa Jakarta enggan melepas kendali penuh:
° Kualitas Tata Kelola yang Belum Merata: Sebagian daerah mampu mengelola APBD secara efektif, tetapi sebagian lainnya masih boros, tidak jelas arah pembangunannya, dan rentan korupsi.
° Dominasi Belanja Rutin: Struktur APBD di banyak daerah masih gemuk di sektor operasional. Ratusan kabupaten dan kota memiliki proporsi belanja pegawai di atas 30 persen—angka yang sebenarnya dijadikan batas maksimal oleh UU No. 1/2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (HKPD).
° Standar Pelayanan Minimum: Pemerintah pusat memikul tanggung jawab konstitusional untuk menjamin standar pelayanan publik nasional—mulai dari pendidikan, kesehatan, pengentasan kemiskinan, penurunan stunting, hingga pengendalian inflasi.
Akibat tiga faktor di atas, tren kebijakan fiskal beberapa tahun terakhir justru bergerak mundur ke arah sentralisasi, melalui berbagai skema dana transfer yang penggunaannya dikunci secara spesifik (earmarked grant).
Menawarkan Solusi: Regulatory Sandbox Keuangan Daerah
Meskipun kekhawatiran pusat valid, pertanyaannya: mengapa kita tidak berani mencoba terobosan baru?
Masalah utama tata kelola di Indonesia saat ini bukan sekadar kurangnya pengawasan, melainkan hilangnya ruang eksperimen. Selama ini, daerah yang inovatif dan daerah yang buruk tata kelolanya diperlakukan sama rata (one size fits all). Akibatnya, insentif bagi daerah untuk berprestasi menjadi tumpul.
Di sinilah konsep regulatory sandbox menemukan relevansinya.
Dalam sektor keuangan digital, sandbox (ruang uji coba) digunakan otoritas untuk menguji inovasi-inovasi baru secara terbatas sebelum diterapkan secara massal. Prinsip yang sama sangat bisa diterapkan pada tata kelola fiskal daerah.
Pemerintah pusat dapat menunjuk sejumlah daerah dengan kinerja terbaik berdasarkan indikator objektif: Opini WTP (Wajar Tanpa Pengecualian) yang konsisten dari BPK, indeks persepsi korupsi yang rendah, kapasitas PAD yang kuat, kualitas pelayanan publik prima, serta rekam jejak perencanaan anggaran yang teruji.
Daerah-daerah terpilih ini kemudian diberikan keleluasaan penuh (diskresi fiskal) dalam mengelola sebagian dana transfer selama periode tiga hingga lima tahun, dengan target-target kinerja makro yang terukur.
Jika eksperimen ini berhasil, model kelonggaran tersebut dapat diperluas ke daerah lain secara bertahap. Jika gagal, dampaknya tetap terlokalisasi dan terkendali karena sejak awal areanya dibatasi. Pendekatan desentralisasi fiskal asimetris ini adil: daerah yang kompeten diberi ruang diskresi lebih luas, sementara daerah yang masih lemah tetap dibimbing dan diawasi secara ketat.
Menuju Otonomi yang Dewasa
Negara-negara maju telah lama menghubungkan kebebasan fiskal dengan kapasitas daerah. Di Jerman, negara bagian (Länder) memiliki kewenangan luas dalam mengelola fiskal namun tetap patuh pada disiplin anggaran nasional. Hasilnya adalah perpaduan harmonis antara inovasi lokal dan stabilitas nasional.
Di Swiss, kanton-kanton (provinsi) diberi keleluasaan tinggi dalam mengatur perpajakan, yang justru memicu kompetisi positif antardaerah untuk mengefisienkan birokrasi mereka. Sementara Kanada dan Australia menerapkan mekanisme equalization grant untuk menjaga keseimbangan antarwilayah tanpa harus merenggut otonomi asli pemerintah daerah.
Perdebatan ini pada akhirnya bukan soal memilih dikotomi kaku antara sentralisasi atau desentralisasi, apalagi membenturkan negara kesatuan dengan federalisme. Ini adalah ikhtiar mencari titik keseimbangan baru.
Otonomi daerah tidak boleh dikerdilkan sekadar menjadi ritual pilkada langsung lima tahunan dan rutinitas penyusunan draf APBD setiap akhir tahun. Otonomi sejati adalah ketika daerah mampu menentukan arah masa depannya sendiri, sekaligus bertanggung jawab penuh atas hasil akhir yang dicapainya.
Indonesia harus segera beranjak dari cara pandang usang “memperlakukan semua daerah secara seragam” menuju prinsip manajemen publik yang lebih rasional: semakin baik kinerja suatu daerah, semakin besar pula kepercayaan fiskal yang diberikan kepadanya.
Regulatory sandbox dalam keuangan daerah dapat menjadi laboratorium terbaik bagi kita untuk menemukan bentuk otonomi daerah yang lebih matang, adaptif, dan kontekstual dengan realitas Indonesia. **(Red/JN)
